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北京农村的产权改制及其法律问题

常鸫旻

 

    一、农村产权制度改制的必要性

    中国作为发展中国家,农业人口占总人口的一半以上。这种格局注定我国的发展战略基础在农村。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称“中央决定”)指出:“农业、农村、农民即“三农”问题关系党和国家事业发展全局”。《中央决定》提出“必须不断解放和发展农村社会生产力,始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈推进农村改革和制度创新,提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导,健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制,调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑,使农村经济社会发展充满活力。”①这应当是农村产权制度改革的基本原则,也是乡、村两级经济组织改革和建立新型产权制度后农村经济组织改革发展的基本目标任务。

    产权制度改革是农村经济改革发展的核心内容,是城市化不可逾越的必经之路。撤村建居工作是加快农村城市化进程、缩小城乡差别、统筹城乡经济社会发展的重要途径。深化产权制度改革是撤村建居工作的前提和基础,只有将历史遗留问题彻底解决,在农村集体经济组织产权清晰的基础上,才能使撤村建居工作规范有序地向前推进。

    使耕者有其田,把农村集体土地的使用权落实给农户,才会激发出十几亿农民的巨大创造力。从农民股东、农村的法人股东、公司集团是一个分散经济到集约经营再到公司化经营的链条。只有农村经济组织真正成为我国社会主义市场经济的主体,我国的经济发展才能作到可持续发展。

    土地是三农问题的核心,作为重要的生产资料,它是农民赖以生存的基本条件。如果产权制度改革的内容没有土地,等于没解决根本问题。《中央决定》指出:“土地制度是农村的基础制度。”农村土地制度,这一维系农民利益和农村经济繁荣的根本制度切实需要创新和变革。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有,农民依法拥有土地承包经营权和使用权。目前,我国实行的是家庭联产承包责任制,它是在特定历史条件下为解放农村劳动生产力而自发实行的变革,是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权,但它毕竟是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此,这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题,如土地权属纠纷、征地补偿纠纷、尤其是非农集体土地使用权的流转问题等,农村土地问题集中表现于:

    1、农村土地制度不完善,土地市场化不充分。

  完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。然而,由于我国与土地的相关法律还没有完全成型,造成了集体土地管理相当薄弱,存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。

  2、土地的社会保障功能过强。

  我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的60%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农民只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。

  3、农村土地产权不清晰。

  现行农村土地实行集体所有制,而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,正是由于集体的界定层次不同,导致了农村土地的所有权主体不明确,既不是农民共有,也不是法人所有,造成实际上的所有权主体缺失。农民如不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权,不利于农村经济的持续发展,影响农民收入的长期增长。

  4、农村土地与城市土地权利不平等。

    依照现有法律,只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权,而农村集体农地必须经过政府征用,变成国有土地,才可以产生出建设使用权。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地补偿标准的制定者;二是交易当事者;三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内,农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额,被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式,让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上,不利于农民人口流动,还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。

    二、北京市农村集体经济产权制度改革现状

    北京市农村集体经济产权制度改革1993年始于丰台区。近几年来,全市农村以“资产变股权、农民当股东”为基本方向,以发育社区股份合作制为主要形式,进一步进行乡级企业产权制度改革,形成了“近郊全面推开,远郊扩大试点”的局面。截止2010年底,全市2484个乡村集体经济组织完成了产权制度改革工作,占全市乡村集体经济组织总数的59.6%,农村集体经济产权制度实现了从共同共有到基本按份共有的重大变革,为建立“产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理”的现代集体经济管理体制奠定了坚实基础,促进了农村集体经济发展和农民收入的增加。目前,北京地区农村产权改革的主要形式是:

    1、将集体资产在集体经济组织成员中量化。这是改革的主要形式,其基本做法是:将净资产量化为个人股和集体股。个人股一般包括按人口(成人、儿童)量化的基本股,以及按农龄量化的劳动贡献股。量化完成后由股东代表选举产生管理层,并进行企业工商登记。实行乡镇一级核算的朝阳区大屯乡,把集体净资产直接股份量化或者兑现给每个集体经济组织成员;实行乡村两级核算的丰台区南苑乡,则把一部分资产量化到辖区内每个村集体经济组织,另一部分资产量化给在乡办企业工作的集体经济组织成员。

  2.土地资产量化型股份合作社

  这也是产权制度改革的常用形式。其做法是:在保持土地集体所有制的前提下,在村级组织的引导下,享有土地承包经营权的农户,自愿通过土地承包经营权入股的方式,共同经营通过入股集中的土地,农户的土地承包经营权价值化以后量化为股权,土地经营收益按股分红。进行这种形式改革的主要是大兴区,具体又分为三种类型:

  一是股田制。即享有土地承包经营权的全体农户或者部分农户将自己所分得或者应分得的承包地集中起来,交给村集体经济组织或农业企业经营,农户土地承包经营权转化为农业项目的股份,农户部分劳动力转化为农业经营项目的职工。农民在获得农业劳动报酬的同时,年终从农业经营利润中按土地股份分红。

  二是土地股份经济合作社。村集体经济组织将全村集体土地进行价值评估,再加上集体历年土地征占收入,以股份的形式平均量化给全体享有土地承包经营权的集体经济组织成员。村经济合作社改称为村股份经济合作社。集体经济组织的部分经营利润留做集体积累,另一部分则按土地股份进行分配。

  三是股份(合作)制企业基本股。将应量化为集体经济组织成员的净资产,分别设置基本股和劳动贡献股两部分。劳动贡献股按照劳动工龄量化,基本股按照依法享有土地承包经营权的集体经济组织成员人口量化。

  3.资产量化与投资入股相结合

  采取这种形式的相对较少。密云县南石城自然村、平谷老泉口村,在将集体山场作价量化为集体经济组织成员股份的基础上,发动农户自愿以现金入股,其后吸收外来投资入股,开办股份合作制旅游企业。企业经营利润按股份进行分红。顺义区北郎中村,将村集体经济组织改为北郎中工贸集团,以集体历年积累为集体股,集体经济组织成员现金投资为个人股。集体土地一部分划为养殖小区,确权给农户发展规模化养猪生产;一部分划为种植小区,由集体农场进行经营;一部分划为工业小区,由集体举办农产品加工企业。种植业小区和工业小区经营利润除集体积累以外,一部分按照农户土地承包经营权进行分配;另一部分按股份分红。

    三、产权制度改革中的法律问题

    (一)关于农村集体所有权问题。

    农村的集体所有权是一个高度概括抽象的集体所有形态。按照《民法通则》第74条的规定“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有……集体所有的土地依照法律属于村民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”。集体企业所有权,在性质上是完全脱离个人的财产及权利而存在的。它既不属于集体企业法人所有,也不属于集体企业成员共有,是高度概括的“劳动群众集体”所有形态。在市场经济条件下,其表现出的弊端:所有权形态与成员个人权利与利益之间没有密切联系。每个成员都不可能是集体所有权的主体,也不可能根据一定份额享有一定财产。无论劳动年限长短,离开时都无权带走任何财产。只能是按劳分配时获取一定报酬。这种产权形态下,难以激励成员对集体经济组织的高度责任感,集体经济组织有什么损失时,也无人问津。许多集体经济组织承担着政府的社会职能作用,如社会保障、劳动就业、安全维稳等。集体所有权的特征就是产权不明、职责不清、政企不分。只要集体所有权不改变,农村产权制度改革的目标、目的就难以实现。

    改制后的产权归属应当是基本按份共有资产的形式。资产的土地部分应按农业人口和土地,将资产量化到户人。对其它资产则应按劳动年限量化给农民,体现按劳分配、多劳多得的政策。

    (二)改制后企业的法律属性问题。

    不管是股份合作制还是公司制,依然属于公有经济。著名法学家我国经济改革倡导者厉以宁先生,在《中国经济改革与股份制》一书中指出:“股份制的性质取决于投资者的性质。股份掌握在谁的手中,则是股份制的实质所在。不同的投资者决定了股份制这种企业组织形式的内容③。就农村乡、村两级企业投资者而言目前大体上是以下几类:

    A.企业。村级依法经营注册的企业。

    B.乡级、村级依法经营注册的企业。

    这两类企业作为投资者通过相互参股方式而在乡级股份制企业中成为投资者持股。

    C.本企业职工。

    D.社会上的个人。

    如果在股份制企业的股权结构中,如果A.B与C.D所占股份的比例在6:4或以上的,这个股份企业的性质无疑还是公有经济。

    因此,必须明确改制后所建立新型经济组织依然是公有经济的性质。没必要担心改制会私有化。

    (三)农村土地股份制问题

    我国土地只有国家和集体二种所有权形式。集体土地所有权主要是乡有和村有。农民对土地的使用主要是承包集体土地的经营权和住房用地(宅基地)。而乡村企业使用集体土地的类型可以分为三种形式:

    (1)乡办企业用地:其土地所有权在办理建设用地手续时已从村或村内经济组织集体所有转变为乡集体经济组织所有;

    (2)村办企业、农民个人或者集资联办的企业用地:其土地所有权一般不发生转移。其中,村办企业用地已经归属村集体经济组织所有;

    (3)联营企业集体土地建设用地:是农业集体经济组织按照协议,将集体所有的土地使用权作为与全民企业、城市集体企业共同投资举办企业的联营条件。这种集体性质的土地股份在联营期间不得抽回,更不许转让。

    农村土地股份制的优点是:

    1、有利于农村生产力的发展。农村生产力的发展是社会的进步,随着科学技术的发展,农村生产力将越来越呈现出新的特点,使得农村一家一户分散经营的方式将越来越不适应,也就是说会阻碍社会生产力的发展,所以必须改革。而股份制是将分散经营变为集中经营的重要纽带。

    2、有利于农业产业化。完善社会主义市场经济体制的根本要求是建立统一的大市场,统一品种、统一标准、统一质量、统一配送才能形成规模效益,特别是加入WTO后,中国的农业要参与国际市场,必须形成特色与规模。而现行的生产责任制显然不适应,而通过土地股份制的形式就可以弥补这个缺陷。

  3、有利于统筹城乡发展。真正地关心农民就要尽量减少农民。随着农村生产力的发展和农村土地股份制的推进,农村容纳的劳动力将越来越少,大量农村劳动力将参与非农产业,与城市的劳动力平等竞争,将有利于统筹城乡发展。

    4、有利于吸引生产要素入股。农村土地股份制显然主要是土地入股,但也不排除其他生产要素入股,如资金入股、技术入股、管理入股。农村土地股份制将大大地顺应了这一趋势,特别是中国绿色农业的发展,将大量的生产要素吸纳到农村,为农村服务。

    当然,也有学者对农村土地股份化改制持有异议。提出:“股份制主要用于企业,更适合一种财产的经营,而农村的土地主要用于使用而非经营,因此不宜使用股份制的方式。另方面,在股份制企业中,股东不能直接支配土地,只能通过股权形式权利,而在农村土地使用方面,农民要直接支配土地”⑤。这是有待商榷的问题。

当然,北京地处首都,实践证明,企业经营模式和制度改革先行较为稳妥,土地股权化则可择机适时进行,但农村土地股权化是可行的。未来农村产权制度的改革也必然是以土地股权化为核心的。

    (四)改制后新经济组织成员的股东权和职工民主管理权问题

    目前所建立的企业,尽管名称不同,却都冠以某某公司。但是还不具备公司法意义上的公司内涵。改制后的村民虽然手里有股份,但没有完整的股东权。只是年终微薄的分红,没有对新经济组织(公司)的知情权等投资者权益。公司没有独立董事,企业依然受到上级行政制约影响,干部对上负责,缺乏对股东负责的意识。农村企业职工的民主权利普遍来说不充分、有的流于形式,有的连形式也没有。有的企业改制成公司后,根本不按章程规定的期限召开相应的会议,企业经营权、利润分配权的行使与旧体制下的情况并无区别。今后,在改制企业中,应倡导聘请公司法方面的禧发做法律顾问团队,并设立公司独立董事,按相关规定履行职责,形成公司经营管理权上的制衡机制。在农村,由于各乡级党委组织实际发挥着管理干部的重要职能,应充分发挥党委的领导协调作用,并附之必要的工作班子,对改制新设公司章程的落实起到督促作用。当然,公司的制度完善也要靠股东和职工的民主监督。

    四、改制展望与建议

    地区经济发展的不平衡性决定了农村发展和产权制度改革必然是个漫长过程。北京市的丰台区从1993年开始推进乡村集体经济产权制度改革,目前,已有66个村完成了改革,占村级集体经济组织总数的94%。全区有12.6万农民成为新型集体经济组织的股东,占改制时农民总数的84%;有34亿元集体净资产量化为股权,占改制时全区集体净资产总数的87%。目前集体经济组织资产总额达到174亿,其中净资产总额达到99亿④。由此可见,农村产权制度改革所带来的巨大变化。今后随着改革的深入,我们还将看到更大的发展变化。

    如上所述,农村产权制度改革带来了生产资料(主要指土地、生产经营工具)的权属划分改变。改革的内容是丰富的,不仅涉及经济问题,更涉及重要的法律问题。因为产权问题、公司制度问题、股东权问题没有哪一样不是法律问题。村、乡两级企业改制也是要朝着现代企业制度产权明晰、权责明确、管理科学的方向发展。否则,建立的就不是现代企业模式,而只能是旧体制的翻版。

    产权制度改革的程序复杂,需要对延续几十年的历史遗留问题做出处理,并需要对未来一段时间的发展做出安排,整个过程的公开、公平、公正以期得到农民群众的认可是必须的,但仅做到这一点还不够,必须注重权利结构、监督机制、权利维护与保障的制衡制度。所以,应强化农村产权改革过程中的法制观念,加强改制过程中的制度建设。改制过程中涉及的资产量化原则、股本结构、股份合作制企业或公司的发起设立、企业章程、股东协议、投资入股协议等等。这些都应由法律专业人士帮助起草、完善。真正使企业章程成为改制后企业的行动准则(企业立宪),依法保护各方的权益,体现新的农村产权结构、现代企业制度的内容。所有上述法律文件都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义,关乎各方利益,理应受到高度重视,而不应被束之高阁,当成一堆废纸。

 

                                                            2011年6月

 

参考文献

1、中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

2、厉以宁《中国经济改革与股份制》北京大学出版社1992年8月第1版

3、首都之窗 农委网

4、王利明《物权法研究》中国人民大学出版社2002年5月第1版

5、2007年丰台区王佐镇镇级集体经济组织产权制度改革方案

6、2005年丰台区南苑乡乡级集体经济组织产权制度改革方案

7、中共北京市委北京市人民政府关于进一步深化乡村集体经济体制改革加强集体资产管理的通知

8、北京市丰台区卢沟桥乡乡级集体经济组织产权制度改革方案

注释:

①  2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

②   电子版《领导决策信息》2001年第32期

③  厉以宁《中国经济改革与股份制》北京大学出版社1992年8月第1版第33页。

④  首都之窗。2010年2月日丰台区农委网

⑤  王利明《物权法研究》中国人民大学出版社2002年5月第1版第310页

2007年丰台区王佐镇镇级集体经济组织产权制度改革方案、2005年丰台区南苑乡乡级集体经济组织产权制度改革方案   

 


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