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关于我国土地管理制度及其体系的认识

           常鸫旻

 

        土地是重要的生产资料,作为一种自然资源,土地具有的有限性、土地供给的稀缺性,使它在现代科学技术的发展面前,越发被人们所重视。马克思曾说过土地“是一切生产和一切存在的源泉”(注:《马克思恩格斯选集》第二卷,人民出版社,第109页)。土地是人类生存的首要条件,人类的衣食住行的物质条件全部要依赖土地;土地也是国民经济各部门生产建设的基础。随着国民经济的发展,各部门生产建设对土地的需求也在增加,农业与非农业建设用地的矛盾越来越突出;土地问题关系到国家的政治稳定,解决好土地问题,直接关系到工农联盟的巩固和国家的稳定与发展。因此,有必要在理论上和法律制度的层面上进行研究。

        一、关于土地法律制度的内容和体系

        目前,对于我国土地法律制度的研究中有这样一种观点,即“土地法律制度应是以宪法为依据,由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地行政法律制度构成的土地关系”(见《中国政法大学学报》政法论坛《论土地法律制度体系》作者:韩松,1999年第5期第41-47页)。我认为,这种观点是值得商榷的。第一,不能把制度和关系等同起来。第二,构成我国土地法律制度的应当是党和国家的政策和国家根本大法、基本法、行政管理法组成的一系列法律规范。

        首先,作为土地法律制度的主要内容应当含概以下方面:即调整土地权属关系、土地的开发利用和保护以及土地市场各种关系的基本国策、国家的基本法律制度和各级国家政权相应的管理体系。

         众所周知,我国是人均占有土地少,人口众多,经济发展速度快,土地的需求增长和土地数量质量的下降已成为突出问题。而城市建设与农用地的矛盾;土地征用、征收制度涉及的三农问题、合理补偿问题等以占地纠纷、拆迁纠纷、侵权纠纷等形式表现出来,出现了大量的社会矛盾。解决这些问题,我们会发现法律的置后性相当严重。往往是国家的政策先行,政令介入,而通过法律途径,解决的只是少部分或是影响不大的矛盾。因此,在我国,加强土地制度的法律研究,不能忽视党和国家的政策,不能忽视基本国情,否则,就是不客观不全面的研究。

         在我国,是理念指导政策,影响国家的制度安排。在推翻三座大山建立新中国的过程中,我们党之所以采取农村包围城市,最后夺取城市的道路,就在于抓住了中国革命的基本问题,即解决农民对土地的基本需求问题。党代表最广大人民利益,就必然胜利。解放后,农民分得了土地,生活有了依靠。以后,在一大二公思想的支配下,土地渐渐从农民手中又被收走了。宪法不承认土地私有,只确认国家和集体所有。农民与土地的关系,不是所有关系,而是有偿使用,以各种税费方式使用土地。而解放初期,政府颁发的土地证、宅基地所有权证(地契)也成了历史的资料,没有了现实意义。历史进入到八十年代,安徽的小冈村人耐不住贫瘠,突破现行管理体制,搞起了包产到户,以后由星星之火燎起农村改革,引起社会经济体制的革命。党的十六届三中全会进一步提出所有制改革的新理念:一是在对公有制先进性的判断上,公有制并不当然就是最高级、最先进的所有制形式,所有制的先进性主要体现在促进生产力发展上,如果能够有利于生产力的发展,这样的所有制就是先进的,否则就不一定是先进的。二是公有制并不是只能增加不能减少,同样也存在一个结构调整问题,这样才能实现公有制结构的优化。三是公有制的数量增长和的提高,不断增加公有经济的控制力。四是公有制并不就是完美无缺的,公有制也存在着制度缺陷,所以要进行所有制改革。对公有制也要从效率和成本的角度去认识(见《163中全会在社会主义所有制理论中的六大突破》编辑:郭琼丽20031022日中新网)。笔者相信,上述新理念必然引出土地政策和法律制度上的新思路和新的制度安排。比如,农村土地承包经营权的流转、细化土地的征收与征用制度,规范公共利益需要的概念和范围等法律问题已经开始被研究。但无论怎样,在我们走向法制的道路上,始终总是党和国家的政策在做先导。

         按照土地法律关系调整的要求,应当形成相对独立的土地法律制度和体系。这包括国家的宪法、土地法、物权法、民法、刑法、规划法、行政许可法、行政管理法和行政监督法等,要对各种土地的法律关系做出相应的制度安排。我国现行的土地法体系是指由调整各种土地关系的法律、法规、规章、和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。它们包括五个层面:

        第一是宪法。在社会生活中,对土地的占有、使用、收益、保护和管理所发生的社会关系一经法律调整,便成为土地法律关系。这些土地关系关乎国家的政治、经济、环保及可持续发展的方方面面,必须在国家的宪法中规定土地的根本制度,从而为部门法提供宪法依据。宪法是国家的根本大法,主要规定国家、集体的土地所有权,以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地方面的基本职能和基本国策,公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等内容。

        第二是土地法律。土地法律是构成土地法律制度的重要部分。土地法律是全国人大或人大常委会制定的有关土地方面的法律规范性文件。包括基本法(如土地法)和一般法,即由全国人大或人大常委会制定的涉及土地问题的法律(如民法通则、刑法)。土地是人类生存和发展的基础,人们在生产、生活中必然发生对土地的占有、使用、收益、保护和管理的法律关系。这些关系中,绝大部门的关系主体是平等主体。民法、物权法、刑法等部分法要确保每一个平等主体都能依法支配土地,最大限度地实现土地利益。阻止和打击各种违法和犯罪行为。因此,土地法律制度离不开民法、物权法和刑法的调整。

        第三是土地行政法规和地方法规。土地行政法规是指由国务院制定发布的有关土地合理开发、利用、保护和改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。它涉及到土地行政的各个方面,数量很大,是我国土地法律制度体系的重要组成部分。地方法规是由各省、自治区、直辖市和其他有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关土地问题的地方性法律规范文件。

        第四是土地行政规章。包括国务院各部、委、办有关土地的行政规范性文件和地方政府及其各部门制定的土地行政规范性文件。

        第五其它土地规范性文件。它指县级以上人民代表大会及其常委会、人民政府依照宪法、法律的规定,制定发布的有关土地问题的决议和命令(见宪法第99条、107条)。

        以上五个层面土地法规体系的效力是自上而下的。宪法的效力最大,是土地法体系的基础,其他层次的法律、法规、规章都不得与其相抵触;土地法律的效力仅次于宪法,土地法规必须以宪法和法律为基础制定;行政规章必须根据法律、法规制定。诉讼实践中,人们通常将土地法律、法规作为“依据法”,将各种土地行政规章作为“参照法”,将其他规范性文件作为参考。当然,社会生活中,往往是非法律、法规的“办法”、“纪要”与当事人的切身利益更直接。更能产生正面或负面影响和作用。

 

        二、     加强我国的土地法律制度和体系建设的意见

        首先,应当进一步加强和完善宪法对土地有关问题的规定。2004年的宪法修正案对土地征收和征用的规定就具有十分重要的立法意义。长期以来,我国对土地征收、土地征用这两个概念一直没有区分。虽然两者都属于通过运用国家强制力而对土地权利进行限制的形式,都是出于公共利益的需要,都要经过法定程序,都要依法给予补偿。但这两个概念也是有明显区别的。首先,二者的法律效果不同。土地征收是土地所有权的改变,土地征用则是土地使用权的改变。这是两者最主要、也是最本质的区别。其次,二者的补偿不同。土地征收是所有权的移转,对其做出的补偿相对于土地征用更高一些。在土地征用的情况下,如果标的物没有毁损灭失,就存在返还原物的结果;第三,二者的适用条件不同。土地征用一般适用于临时性的紧急状态和临时性的公共用途,土地征收则是为了公共利益的需要,没有“临时性和紧急状态”的要求。第四,二者适用的法律不同。土地征收主要适用土地法和城市规划法。土地征用适用的多是调整紧急状态的法律。最后,二者适用的程序不同。由于土地征收要发生所有权的移转,所以土地征收的程序比土地征用更为严格。而在我国,土地立法和学术界却长期没有分清土地征收和土地征用这两个概念。比如《土地管理法》规定“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”《土地管理法实施条例》规定,“国家依法征用的土地”属于国家所有。由此可见,土地的集体所有权经过“征用”转变为国家所有权,土地权属发生了转变。因此,过去我国立法上所说的“土地征用”实际是指“土地征收”。另一方面,《土地管理法》规定,建设项目施工和地质勘查可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地,同时应支付临时使用土地补偿费。临时建设用地涉及的是土地的使用权,并不改变所有权的性质和形式,因此,我国的临时建设用地本质上是土地征用。2004年新通过的宪法修正案里,提出了“土地征收”和“土地征用”两个概念。宪法第10条第3款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案区分土地征收与土地征用具有重要的理论意义和实践意义。从理论上看,宪法修正案对土地征收与土地征用的区分使我国的立法更规范和严谨,而且为我国的土地法和物权法进一步具体规范土地征收和土地征用制度奠定了宪法基础。从实践上看,区分土地的征收与征用,可以有利于对被征地一方的法律保护,特别是有效地保护农民利益,防止用国家公权利对农民利益的侵害,防止对土地的乱征滥用。

        1988年通过的宪法修正案,删去了禁止土地出租的规定,在宪法第十条中增加了土地的使用权可以依法转让的条款。但是,目前的宪法,对土地产权交易、土地市场、个人房地产权、耕地保护和土地资源利用等,缺乏明确的规定,这与我们的所有制理念的突破创新有直接关系。我们即承认处于社会主义的初级阶段,由不敢完全使用生产力决定生产关系的理论指导实践。对土地公有制的现实表现形式抱守残缺。党的十六届三中全会已经提出将股份制作为公有制的主要表现形式,因此,有必要研究土地公有制的发展及其形式,为修宪立法先进行思想理论上的自我革命。只有宪法中对土地所有权、土地产权流转、单位和个人地产权和土地市场的相关问题,做出明确的规定,才能从根本上建立健全我国的土地法律制度和体系。

        其次,应当及时修改制定出新的土地法。目前我国的土地法,体现的多是土地行政管理和监督的内容,对于平等主体土地关系的调整非常缺乏。仅有现行的土地管理法,还不能形成我国土地的基本法。应当创造条件,制定出国家的土地法,明确土地法的立法目的、任务和原则,明确规定土地法的调整对象,规定土地的各项法律制度,如:所有权及其保护制度、土地规划管理制度、土地征收和征用的补偿制度、土地市场的交易规则和管理制度,土地的开发、利用和保护制度、土地法律关系调整和执法监督等,这些应当在土地法中一一明确,这样,才能制定出配套的民法、物权法。使建立的土地法体系之间互相联系、互相补充、互相制约,公共完成对我国土地法律关系的调整。

        第三,在立法上,应当摆平土地行政管理法规与土地民事法规的位置,不应放任公法与私法的严重失衡状态。在耕地保护和土地资源的可持续发展问题上,既注意依靠政府行使行政权力,也构建土地产权交易的市场流通体制,调动多种产权主体和投资主体的积极性。通过完善土地物权制度和规范土地市场,使市场在土地资源配置方面充分发挥作用。

        第四,完善土地行政管理法律法规。土地行政管理法应将土地的权属登记、统计、调查和纠纷处理法、土地规划法、开发利用法、建设用地法、耕地保护法地产税收征管法等有机的结合到一起。

        应当制定出土地资源权属法规,明确土地资源的所有权、使用权和其他专项权益的归属,土地资源权属法规中,还应对土地权属调查、确立、见证、登记、变更、发证、公告等做出规定。

        建立健全土地开发利用的总体规划、城市建设土地总量控制法、土地规划法、地级标准法和土地资源和权属档案管理和信息公开法律法规,对国土资源的客观情况进行了解,编制出相应的规划,促进土地资源的保护、开发和利用。

        第五,重新思考并改革农村土地制度。农村土地制度和农民组织将是解决三农问题的核心。将农民的土地归还农民。在现有农村家庭联产承包制的基础上,有条件地建立农民集体成员的按份共有,确立合作社(村民小组)的基本经济组织地位,赋予其土地所有权,村民按份共有,将土地的农村集体所有具体化和人格化。规定对农民土地财产所有权的法律保护,并将其纳入私有财产不可侵犯的范畴。

        就土地的法律制度体系而言,应当是立法、执法和法律监督的有机结合。旧国家的整个法律体系而言,土地法律制度的建立和健全则标志一个国家对土地管理的水平和法律体系的完善程度。相信在我国解放思想之后,对土地法律制度和体系的研究,随着实践的延伸,会逐渐出现崭新的面貌,那时,将对国家的政治经济生活产生极大的推动作用。

 

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